2002年8月27日，《中華人民共和國行政許可法》由第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議審議通過，2004年7月1日起施行。該法以規范行政許可的設定和實施為主要宗旨，包括行政許可的定義、行政許可應當遵循的原則、行政許可設定和實施的依據、主體以及程序、行政許可的費用、行政許可的監督檢查以及相應法律責任等內容。該法的頒布和實施，必將對注冊會計師行業管理以及從業人員和機構的執業活動產生一定影響。

　　一、關于注冊會計師行業管理體制的影響

　　1、注冊會計師行業是否應該設立行政許可

　　所謂注冊會計師行業是否應該設立行政許可問題，也就是注冊會計師行業是否繼續保留師和所執業資格的行政審批問題。這個問題，可以說是確定注冊會計師行業管理體制所面臨的首要問題，也是在中國國情下所謂行業管理權力的重要內容之一。

　　《行政許可法》第十二條規定，“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”，“可以設定行政許可”。注冊會計師行業是利用會計等特殊專業知識和技能為社會公眾提供會計服務、并與袝公眾利益有著直接關系的行業，根據該條規定，應該屬于“可以設立行政許可”的行業，即可以設立執業資格審批管理，可以要求注冊會計師和會計師事務所必須先經行政審批后才能執行業務。但值得注意的是，這里的“可以設立行政許可”不同于強制性的“必須”或者“應當”設立行政許可。也就是說，相對于一些《行政許可法》沒有規定可以設立行政許可的行業而言，注冊會計師行業是可以設立行政許可的，當然也是可以不設立行政許可。那么，對于注冊會計師這樣一個中介行業設與不設行政許可，應該采取怎樣的態度呢？對此，《行政許可法》第十三條明確規定了一項原則，即如果“行業組織或者中介機構能夠自律管理的”和“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”，第十二條中所列的事項也“可以不設行政許可”。根據該條規定，如果通過注冊會計師協會對注冊會計師和會計師事務所的自律管理以及財政部門對行業的事后監督能夠使行業規范發展，注冊會計師行業是可以不設行政許可的。因此，在考慮注冊會計師行業是否應該設立行政許可時，不可只看這個行業是否需要特殊專業知識和技能、是否與公眾利益有直接關系，更要看行業協會的自律管理程度以及行業主管機關的事后監督力度。從其他市場經濟發達國家行業管理經驗看，通過行業協會的自律管理以及行業主管機關的有效監督，注冊會計師行業是可以規范發展的，實際上，大部分國家對注冊會計師行業的規范主要是依靠行業自律管理。在我國《注冊會計師法》修改過程中，曾有一種觀點認為，注冊會計師行業是涉及公眾利益的行業，行業利益與公眾利益是不可調和的，如果讓行業組織管理本行業，勢必會侵害社會公眾利益，因此，注冊會計師行業必須設立行政許可。顯然，這既不符合國際行業管理經驗，也與《行政許可法》的立法精神不一致。這種觀點將行業利益與公眾利益完全對立起來，而且錯誤地認為行業律管理是一種放任的自律管理。實際上，從前些年我國注冊會計師行業管理經驗以及其他國家注冊會計師行業管理經驗看，實行行業自律管理與政府監督并不沖突，相反，兩者在行業監管方面可以達到有效的互補。今后，在我國《注冊會計師法》中，是否規定執業資格的行政審批問題，主要是看立法機關是否信賴注冊會計師協會的自律管理以及行業主管機關的事后監督。如果，立法機關采取信賴態度，那么，注冊會計師行業就很可能不設立執業資格的行政審批管理制度，而是以會員資格注冊管理來替代注冊會計師和會計師事務所的執業行政許可。

　　2、注冊會計師行業行政許可的實施主體

　　假定《注冊會計師法》規定注冊會計師行業設立行政許可，那么，由誰來實施這種行政許可，是否必須由行業主管部門來實施呢？這個問題曾是《注冊會計師法》修改中的焦點、難點問題之一。根據《行政許可法》第二十三條的規定，答案顯然是否定的。該條規定，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定”。根據這個規定，注冊會計師行業的行政許可并不必須由財政部門實施，也可以由“具有管理公共事務職能的組織”實施。那么，“具有管理公共事務職能的組織”，究竟是什么樣的組織，行業協會算不算這種組織呢？對此，《行政許可法》沒有明確規定�！缎姓�處罰法》中也出現過“具有管理公共事務職能的組織”的概念，雖然沒有明確其含義，但該法第十九條對這種組織的條件作出了三個原則性規定，即：（1）依法成立的管理公共事務的事業組織；（2）具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；（3）對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。關于行業協會算不算是“具有管理公共事務職能的組織”，在《注冊會計師法》修改過程中，就曾被提出過，當時存在兩種不同意見。一種意見認為，行業協會是社會團體，而《行政處罰法》第十九條規定“具有管理公共事務職能的組織”是一種“事業組織”，社會團體不是“事業組織”，另外，行業協會代表的是行業利益，不是公共利益，所以行業協會不是“具有管理公共事務職能的組織”。另一種意見則認為，行業協會具備《行政處罰法》第十九條規定的成為“具有管理公共事務職能的組織”的三個條件，目前現有法律法規沒有明確規定社會團體一定不是“事業組織”，認為行業協會不是事業組織缺乏依據。另外，行業協會雖然代表行業利益，但這與行業協會維護公眾利益并不矛盾，因為，維護公眾利益是行業得以生存的基礎，行業協會為了維持行業的生存基礎必然會重視維護公眾利益的，以維護生存基礎為出發點來維護公眾利益，其積極性與可靠性絕不應低于沒有生存危機的行業主管部門。如果注冊會計師行業設立行政許可，那么，以上兩種截然不同的觀點，將直接決定《注冊會計師法》是否可以將注冊會計師行業的行政許可權授予注冊會計師協會。這要取決于立法機關對“具有管理公共事務職能的組織”這一概念的理解和認定。如果立法機關認為，行業協會屬于“具有管理公共事務職能的組織”范疇，那么，《注冊會計師法》就可以將行業行政許可權授予注冊會計師協會。

　　3、委托行政許可

　　在《注冊會計師法》修改工作啟動初期，關于行業管理體制問題，曾經有一種意見，即在《注冊會計師法》中仍然規定注冊會計師的具體管理職能歸財政部門，但可以通過規范的委托方式將財政部門的行政管理職能，包括執業資格的審批管理，繼續委托給注冊會計師協會行使。這也是2002年行業行政管理職能調整前的實際操作情況�！缎姓�許可法》出臺后，這種操作方式將不可能再存在了�！缎姓�許可法》第二十四條明確規定，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。這意味著，《行政許可法》不允許行政機關將行政許可委托給非行政機關的行業協會來實施了。因此，《行政許可法》實施后，財政部門是不可以再將其行政許可權委托給注冊會計師協會來行使的。

　　綜上所述，根據《行政許可法》的有關規定，在注冊會計師行業行政許可問題上，可以有三個選擇，即（1）設立行政許可，由財政部行實施；（2）設立行政許可，由注冊會計師協會實施；（3）不設立行政許可，實行行業自律管理、政府部門事后監督。

　　二、關于注冊會計師行業業務范圍的影響

　　目前，一些部門和地方根據自己管理的需要設立不少執業資格，導致注冊會計師和會計師事務所的執業范圍受到很大限制，從而嚴重影響了會計師事務所多元化、規模樺發展。這曾是《注冊會計師法》修改過程中力圖解決的一個難點。這次《行政許可法》的出臺，可以說在很大程度上解決了這個問題。根據《行政許可法》的規定，可以設立行政許可的法只有：法律、行政法規、地方法規、地方政府規章，除了法律以外，其他的法設定行政許可都需滿足一定的前提條件。而且，地方法規和地方政府規章在提供服務方面設定的行政許可，只對本地有效。另外，《行政許可法》還特別指出，前面提到的法以外的規范性文件，包括部門規章，一律不得設定行政許可。這意味著所有由國務院部委、地方人大、地方政府設立的執業資格將被徹底清理，除了少數符合《行政許可法》規定的可以繼續保留外，其他的都將被取消。這對于制止和消除部門壟斷和地方保護，拓寬注冊會計師業務范圍具有重要意義。此前，國務院通過行政審批制度改革措施以及根據《行政許可法》的有關規定，對國務院部門行政審批事項進行了清理，并發布了三批取消和調整的行政審批項目，另外，對法律法規規定的以外的確需保留的行政許可項發文予以確認。其中，有些項目涉及注冊會計師行業。從清理結果看，注冊會計師行業的業務范圍在擴展，有些執業限制被打破。

　　三、關于全國注冊會計師資格考試的影響

　�。ㄒ唬┵Y格考試的實施主體

　　在《注冊會計師法》修改過程中，曾有一種觀點認為，注冊會計師資格考試是一種行業準入行為，其組織實施應該屬于行政職能范疇，須由財政部門來行使。而《行政許可法》對此已然采取了不同態度�！缎姓�許可法》第五十四條規定，“公民特定資格的考試依法由行政機關或者行業組織實施”。根據這條規定，全國注冊會計師資格考試，并非只能由財政部門組織實施，《注冊會計師法》既可以規定由財政部門組織實施注冊會計師資格考試，也可以規定由注冊會計師協會組織實施。修改后的《注冊會計師法》究竟會規定由誰組織實施，那要取決于立法機關的態度了。

　�。ǘ�）資格考試有關事項

　　《行政許可法》第五十四條規定，行政機關或者行業協會“不得組織強制性的資格考試的考前培訓，不得指定教材或者其他助考材料”，根據這條規定，組織實施全國注冊會計師資格考試的財政部門或者注冊會計師協會都不得組織強制性的培訓班，不得指定考試輔導教材或其他助考材料。此前財政部注冊會計師考試委員會辦公室每年編著一套考試指定輔導教材的做法，根據《行政許可法》的規定，要么取消，要么改變方式。這可能會促進注冊會計師考試輔導教材或者其他助考材料的編寫與發行向市場化和多元化發展。

　　四、關于執業資格撤銷與注銷的影響

　　由于現行《注冊會計師法》關于執業資格的撤銷與注銷規定的不夠完善，導致對實際當中存在的以非法手段取得執業資格以及審批不當的情況如何處理成為行業管理中的一個難題�！缎姓�許可法》的出臺，可以說是填補了《注冊會計師法》在這方面的空白�！缎姓�許可法》明確規定，“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷”，對行政機關履行程序不當造成的不應該準予而準予許可的情況，也規定予以撤銷的處理辦法。另外，對于被許可人沒有能力和條件來實施行政許可事項的情況，《行政許可法》也規定了應該予以注銷。這些規定，使懲治非法獲取執業資格行為、妥善處理不當審批后果有了明確的法律依據，這對今后加強注冊會計師行業資格管理工作，將起到重要作用。修改后的《注冊會計師法》，很有可能會吸納其中的部分條款。